摘要
教育的管办评分离，是创新驱动发展战略背景下教育改革发展的一个重要趋势，而政府管理、学校办学、第三方评价，是实现教育管办评分离的重要途径。文章从第三方教育评价的政策发展、内涵本质及特点进行梳理，指出当前第三方教育评价存在主体缺位、各机构间欠缺协作、社会存在价值有待提升等方面的困境与障碍。 为了有效实施第三方评价，建议从政府责任、行业自律以及专业机构建设等方面对第三方教育评价机构进行培育。
关键词： 第三方评价；教育评价；评估机构
2016 年，中共中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》， 在战略任务中提到，“建设世界一流大学和一流学科，要深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，而战略保障就是“完善突出创新导向的评价制度， 推行第三方评价，探索建立政府、社会组织、公众等多方参与的评价机制，拓展社会化、专业化、国际化评价渠道”。 由此可以看出，教育的管办评分离，是创新驱动发展战略背景下教育改革发展的一个重要趋势；政府管理、学校办学、第三方评价的责任定位是实现教育管办评分离的重要途径。 基于此，文章通过对第三方教育评价的概念特点、困境障碍以及建设第三方评价机构的培育策略的梳理，以此来了解第三方教育评价在教育发展中的作用。
一、第三方教育评价的概念特点
创新驱动发展战略任务要点之一就是壮大创新主体，引领创新发展。 创新驱动战略是一项多主体参与、多要素互动的系统工程。 企业是技术创新的主体，科研院所和高等院校是知识创新的主体，政府是制度创新的主体，中介服务机构是服务支持的主体，各类主体互相联系，密不可分。 ［1］第三方教育评估机构的建立是加快推进教育治理体系和治理能力现代化迈出的重要一步，而引入独立第三方评价体系，是教育治理思路的重大转变，给教育评估行业健康发展迎来了契机。
（一） 第三方教育评价的提出
“推进教育管办评分离”在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》和 2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》都作为重点内容提及。 2015 年 5 月，教育部下发的《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》（以下简称《意见》）再一次明确了推进教育管办评分离的意义和要求，为厘清政府、高校、社会三大责任主体间的关系指明了方向， 为深入推进管办评分离、促进政府职能转变提供了行动指南。《意见》还指出，在做好内部评估的同时， 主动委托第三方开展全面、深入、客观地评估，扩大评估结果的运用范围，将其作为评价、考核和表彰政府及其主要负责人工作业绩的重要参考。 ［2］引入独立的第三方教育评价，有助于避免政府在评价体系中既当运动员又当裁判员的情况，体现了党和政府已将深入推进管办评分离作为教育体系改革的重点任务，也凸显了政府着力推进行政体制改革的决心。
（二） 第三方评价的内涵
“第三方教育评价”这个词来是舶来品。 在国外，第三方指的是独立于管理方和被管理方的组织，多数情况下是由非政府组织，如专业的评估机构或研究机构充当，常见的运行机制是受第一方委托由第三方对第二方进行评价。 在我国教育研究领域内，第三方教育评价也可以称为第三方教育评估， 两者意思一致，只是表述不同。 第一方和第二方均属于教育系统的内部评价，而第三方则独立于教育行政系统之外的外部评价，与第一方和第二方既无行政隶属关系，也无利益牵连。 因此，教育第三方评价主要是指独立于学校和政府教育管理部门之外的，具有教育评估资质的机构或组织，对学校的办学资格、教育教学水平等方面进行的评价活动。［3］第三方教育评价组织开展的评价活动往往是以接受业务委托的方式进行，评价的方式是通过专业化工具完成评价内容的选取、评价指标设定、数据采集及处理、数据结果分析等活动，提高评价标准的全面性、评价技术的先进性、评价过程的科学性以及评价结果的准确性。［4］评估的结果为委托人做出科学、合理的决策提供依据。
（三） 第三方教育评价的特点
在国外，第三方教育评价组织是真正独立于政府和教育行政部门的第三方或者相关的独立组织，如英国的高等教育质量保证署（QAA）是独立的高等教育评估机构，法国的国家评估委员会是总统控制的独立于教育行政管理部门之外的评估机构，日本的全国学位和大学评价协会、大学基准学协会、短期大学基准协会、私立大学联盟、私立大学协会等被《学校教育法》规定为第三方评价机构。 第三方评价与第一方、第二方评价相比，具有自己独特的优势，其特点表现在以下几方面。
1. 独立性
第三方教育评价组织是独立于被评价对象之外的，不依赖学校和政府行政部门，与被评对象不存在隶属或直接的利益关系。 在机构经费上自主经营，自负盈亏，评估人员独立于相关利益机构，独立组织评估，独立分析评估问题，撰写评估报告。 第三方教育评价组织应是教育行业冷静的旁观者，在评价时才能保持客观、公正的态度，免受利益相关者的干扰。
2. 专业性
第三方教育评价组织要想能在社会和市场上获得赞誉和认可， 其专业性不仅体现在先进的评价理念、强有力的技术支持和完善的制度保障，更需要技术过硬的专业人员的参与。 其中专业的评估队伍，其业务素质、专业能力和知识结构除了是行业内的佼佼者，还要熟悉教育发展规律，能够将评估理论、评估技术以及评估方法运用到评估实践中去，对评估过程中可能遇到的问题会进行科学的部署和提供解决方案。
3. 公信力
社会公众对第三方教育评价的信任程度是以组织、制度、运作程序及评价结果的客观、公正为支撑的。 第三方教育评价组织的评价制度、评价标准、评价程序及评价项目的进展情况，应以适当的形式向社会公众及相关利益主体公开说明。 评价的结果是被评主体、政府及教育行政部门、同行及社会公众关注并认可，能为相关利益主体做出教育决策提供依据的。
二、第三方教育评价机构的困境与障碍
管办评分离为社会组织与公众参与教育治理勾勒出美好的前景。 然而，快速变化的时代背景和渐进式的教育治理体制改革尚未形成最佳匹配。［5］当前，我国虽已形成相对健全的评价体系，但是随着教育领域综合改革的不断深化， 以及国外先进的评估技术、评估理念及测试体系的传递及其市场推广的冲击，给我国的教育评价机构及评价领域带来前所未有的压力。提高教育质量是当下全社会对教育最迫切的需求，中国能否从教育大国成为教育强国，很大程度上取决于是否建立了适应的教育评价机制以及完善的教育评价体系。 而当前国际社会上反复倡导的第三方教育评价在我国近年的文件中虽然多次反复提及，但这个独立于教育行政管理体系之外的专业教育评价机构在建立与发展过程中却遇到不少的尴尬及困境。
（一） 第三方教育评价机构存在缺位问题
从历年来国家出台的教育政策和文件对教育管办评分离或第三方评价设想的描述， 我们可以看出，国家对第三方教育评价的重视度越来越高，支持的力度也越来越大。 在相关政策的影响下，各省市也都成立了一些第三方评估机构，民间也顺势成立了一些带有评价性质的社会组织、企业，但总体上还相对弱小，权威性、信誉度不高，且各自为战。 如果难以培育出真正的具有独立性的第三方教育评价机构，就难以促进教育评估权力从政府权力中分离出来， 究其原因，存在以下两个方面。
1. 评估组织的主体概念及其性质未能确定
国家虽然在有关政策中提出委托社会组织开展评估监测，但却没对委托的“社会组织”做明确的性质界定。 那么当前这个“社会组织”可以是由政府主管的事业单位，可以是半事业性质的社会组织，也可以是能开展评估业务的企业，但实质性质是什么，则需要一个明确的界定。
2. 第三方教育评价组织培育机制尚未建立
第三方教育评价机构的建立必须要有政策保障，如果没有政策保障， 就得不到政府和公众的认同，更不具备合法性。 当前，政府部门还没有建立一套完善的评价机构培育机制，包括第三方教育评价机构注册审批方案、评价机构准入机制、购买服务标准、项目委托及管理机制等制度。 总的来说，政府对企业性质的教育评估机构重视度不够，对承接项目的机构存在着特定的权力影响等方面的障碍。［6］
（二） 管办评各机构间需协作共进
管办评分离，使得教育部门、学校、社会第三方教育评价组织在评估中承担的任务发生了重大变化。 短期内，中国还难以有独立的第三方教育评价机构发展到能树立标杆、独当一面的状态。 当前，教育管办评分离改革处于起步阶段，只凭靠政府的提倡，或单靠第三方教育评价机构的单打独斗，或只靠社会对独立评估的殷切盼望都是很难实现发展的。 因此还需要教育主管部门、学校以及众多相对弱小的第三方教育评价机构建立联络、交流、合作平台，改变各自为战的局面，以相互协调、协作共进来促进第三方教育评价的发展。 ［7］
（三） 第三方教育评价机构的社会存在价值有待提升
当前具有评价职能的社会组织力量单薄、独立性不强，受到政府权力的影响力还很大，要推动第三方教育评价的良性发展，除了多方联动之外，自身建设也不能忽视。
1. 第三方教育评价机构数量少，业务单一，缺乏行内竞争性
当前国内真正的第三方教育评价机构屈指可数，社会上一些弱小的第三方教育评价机构业务范围也比较单一，因此，可供委托方选择空间就小了很多，不能做到为特定的对象、特定的需求提供服务，难以形成一个良性竞争的局面，不利于教育评价机构的健康发展。
2. 第三方教育评价机构权威性难以形成
教育的管办评分离使得政府将教育管理权力委托或让渡给社会组织，而当前具有评价职能的社会组织由于内在原因和外在环境的影响，还难以形成独立的、客观公正的评估结果。 再者，新兴的行业社会组织对评价标准还比较模糊， 评估队伍的实力也有待考验，因此其评价的科学性也遭到质疑，导致第三方教育评价权威性难以树立。
3. 第三方教育评价组织缺乏制度保障，监督机制缺位
当前，第三方教育评价组织处于发展初期，大多数第三方教育评价组织仍处于萌芽阶段，［5 ］其准入资格、 资格审查和社会发布都缺乏明确的法律条文认定。 其次，机构的内部管理、实施评估的合法合规性，也缺乏专门的监督机构和有效的监督机制，这会大大影响社会对第三方教育评价组织的信任值。
三、第三方教育评价机构的建设策略
第三方教育评价机构能否顺利地培育和实施起来，仅靠机构自身是难以进行的，还必须有相应配套的环境支持与相关资源的相互协调和配合。 总的来说，第三方教育评价蓝图的实现，需从以下几个方面着手。
（一）政府责任：扩大省级政府教育统筹权，为完善第三方教育评价的制度环境和市场机制做好顶层设计
我国第三方教育评价才刚起步，目前还没有完善的评价制度。 评价机构的建立、评估活动的开展和监督依然缺乏有关制度和法规的约束。 政府应借助改革的契机，在重新理顺教育行政部门与第三方教育评价机构组织关系的基础上，完善第三方教育评价的制度环境和市场机制设计。
1. 管办评三方主体要为第三方教育评价模式的应用与推广进行科学有效的制度设计
在教育体系中，政府、学校、第三方评价机构是相互联系又相互独立的主体， 政府要利用自身在信息、资源等方面的优势，完善相关政策，为第三方教育评价的应用和推广创造良好的环境。 首先，明确第三方教育评价机构的权利、义务、地位、评估的内容、范围、程序与资金来源，确保其有足够的权限对学校进行评估，获得评估所需的各类教育信息；［5 ］其次，教育行政部门、 学校和第三方教育评价机构建立协调机制，规划教育评价的内容、过程和结果，规范第三方评价人员参与评价的程度和方式；第三，选择具有代表性和典型性的试点评估对象，总结和积累第三方评价的有效策略和方法。 同时，还要努力营造评估文化发展环境，加强公共舆论引导工作，加大对第三方教育评价的宣传和推广，让各行各业加深对第三方教育评价机构及其评价活动的认识，提高社会对第三方教育评价的认同度。
2. 加强对第三方教育评价机构的资质审查、认证及监督管理
第三方教育评价机构社会职能的有效发挥需要有健全的社会机构行为的监督机制，没有有效的社会监督，评估机构较容易丧失其独立性，造成评估信息失真，导致社会资源的浪费。 这时，政府或行业需要设立监管机构（元评估机构）和评价机制对第三方教育评价机构进行评价、监督。 内容可包括以下两个方面：一是根据第三方机构的资质认证制度、相关的法律法规， 对社会组织进入第三方教育评价市场的资质、专业性和公正性等方面进行评价， 以判断其评估准则、方法和程序是否与元评估机构的要求一致；二是第三方评价完成后，运用科学可行的方法对第三方评价的方案、结果、获得结果的过程和影响进行系统的、客观的分析和总结，并进行价值判断。 只有做到管和评的主体在合作前有资质审核、合作中有跟踪监管、合作后有绩效评估，才能有序地推动第三方提供良好的教育服务。［8］
3. 政府积极扶持，间接调控，通过相关政策制度培育第三方评价组织
社会组织的建立必须要有政策保障，如果没有政策保障，就不能得到政府和公众的认同，更谈不上合法性。 政策扶持应该包含：一是扶植型政策，政府根据第三方教育评价机构效益水平的高低， 给予物质上的支持，主要包括委托评估费用、启动经费、荣誉奖励、舆论支持以及外部环境的创造等方面，社会各方面为第三方评价机构参与教育评估营造良好的社会氛围和公正、开放的市场环境；二是保护型政策的支持， 第三方教育评价是独立的社会组织行为或者是市场个体的行为，对其在组建、评估、服务过程中以法令形式实现政策性保护和规范， 对第三方评价的方向和标准有总体性和概况性的引导和指向，以法律的形式对第三方评价机构的权利和义务进行规定；三是奖惩型政策的支持，政府对优秀的第三方教育评价机构予以嘉奖， 对不合格的机构予以警告整顿以至停办处理。
（二）行业自律：独善其身，增强第三方教育评价机构的行内竞争性和行业自律性
第三方教育评价机构的培育与成长， 除了良好的外部培育机制和舆论环境外，还需要自身的努力来增强行内的竞争力。
1. 建设科学、规范和专业的评价组织架构及评估队伍
第三方教育评价机构的核心业务是评价，同时还涉及教育信息的交流与服务、 教育问题的调查与报告、教育评价课程与培训、教育数据分析与建构等方面的业务，而这些工作与项目是需要组织机构里面具有高素质的人员队伍才能有效开展的，因此，评估机构人员应该要具有数学、教育统计学、心理测量学、计算机等相关学历背景，［9 ］但当前这方面人才培养的数量远远满足不了行业发展的需求，因此，评价机构要积极运用评价实践和专业教育两种路径培养教育评价专业人才。 此外，第三方评估主体的权威性源于专业性的权威， 其核心是高度专业化的评估专家队伍。通过调研得知，第三方教育评价机构队伍需改变以往主要由教育行政管理人员和学校离退休校长等组成的评估人员结构，遴选专家时，优先考虑具有评估经验的、具有广泛的社会代表性、思想政治觉悟高、在业界信誉高、业务条件好的人员，如教育理论专家、教师代表和教育行政部门人员。 其次，要加强专家的培训及管理，专家培训应包含评估方案、评估方法、评估技术、评估标准、评估程序及评后探讨等方面，以提供评估队伍的软实力；而专家管理则要包含对专家进行入库登记、专家资格审核、专家信息管理、专家离岗登记、专家回避、违规管理、专家评价等方面，以保证专家管理的规范性和流动性。
2. 掌握最前沿的评估理论和最先进的评估技术
第三方教育评价机构要想在该行业的评估市场上保持优势，既需要立足本国，积累和总结已有的评价资料和经验，又要放眼全球，与国际先进的第三方教育评价组织沟通与交流，学习其评估模式，借鉴其先进理念和技术，特别是数据分析与整合技术，不断掌握评估的新政策、新理论和新的评价技术，以此来增强评价机构的竞争力。
3. 独立运作，保证评价机构、评价结果的权威性
第三方教育评价机构要保持它的独立性，加强行内自律性和权威性，才能获得社会认可。 首先，要建立监管分离的发展机制， 保障行业规制的不断完善；其次，要保障评价机构资金的独立性，谢绝相关利益机构的投资；第三，要保障评价机构及评价人员的独立性， 评价机构不能依附与评估有直接利益关系的单位，评估人员也应该是独立于相关利益机构，与相关利益机构有关联的，要主动回避；再者，评估过程要具有独立性，包含独立撰写评估方案、独立组织评估、独立分析评估问题、独立撰写评估报告等。 教育评价机构只有增强了行内的自律性、独立性，才能保障自身地位的权威性。
教育是一个复杂的系统， 在创新驱动发展战略下，有需求才有市场，中介服务机构作为服务支撑的主体，引入第三方教育评价体系是教育治理体系与治理能力现代化的重要决策，而独立的第三方教育评价机构成立与发展是教育评估行业健康发展的保障，因此，第三方教育评价机构的培育和良性运行也成为当前教育改革发展过程中要解决的重要难题。
参考文献
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［2］ 向帮华.为什么需要独立第三方教育评估［N］.中国教育报，2017-04-06（06）.
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［5］ 毛杰.新制度经济学视角下的第三方教育评估制度环境研究［J］.中国大学教学，2016（7）：76-78.
［6］ 周家荣，李慧勤.教育管办评分离：实质基础、行动逻辑和体制障碍［J］.高等教育研究，2016（7）:16-20.
［7］ 储朝晖.迟迟不就位的第三方教育评价［N］. 光明日报，2016-01-26（14）.
［8］ 汤贞敏.推进第三方教育评估 健康有序发展［N］.南方日报，2016-01-16（封二）.
［9］ 冯虹，刘国飞.第三方教育评价及其实施策略［J］.教育科学研究，2016（3）：47.
本文来自上海教育评估研究
